Мы продолжаем чрезвычайно актуальную тему о том, что представляет собой новая система местных органов власти, созданная по итогам административно-территориальной реформы. Как известно, после местных выборов, состоявшихся 25 октября, закончился долгий процесс формирования объединённых территориальных громад (ОТГ) и укрупнённых районов. Соответственно, начали свою работу реорганизованные сельские, городские и районные советы.
Итог децентрализации: «неопределённо-общинный строй»
Однако, как уже отмечалось в наших предыдущих публикациях, обновлённые органы местного самоуправления сразу же столкнулись с абсурдной ситуацией – отсутствием полноценного правового поля, которое должно регулировать их деятельность. Некоторые законы, призванные закрепить результаты децентрализации, были приняты уже после выборов, а отдельные нормативно-правовые акты ждут своей очереди в парламенте до сих пор!
Но даже общая конфигурация нового административно-территориального устройства вызывает огромное количество вопросов, переходящих в откровенное недоумение. Наиболее сомнительно выглядит роль «расширенных» районных советов. Оказалось, что у них нет ни чётких полномочий, ни нормальных бюджетов, ни конкретных правил взаимодействия с громадами. Причём это странное обстоятельство уже вызывает «головную боль», в том числе на уровне правительства.
Например, 26 ноября, в ходе онлайн-форума представителей Ассоциации ОТГ с участием заместителя министра развития громад и территорий Вячеслава Негоды, обсуждался целый ряд потенциальных противоречий между общинами и районами. В частности, речь шла о дальнейшей судьбе коммунальной собственности громад, а также о возможностях муниципальных бюджетов относительно содержания социальной сферы. Сегодня это важнейший вопрос, от решения которого зависит жизнеспособность каждой ОТГ.
По словам замминистра, местные и районные советы должны как можно быстрее провести переговоры и договориться о том, какие коммунальные объекты передаются общинам, а какими будут управлять райсоветы. В первую очередь это касается школ, больниц и других социально значимых учреждений.
«Можно предвидеть, что отдельные райсоветы займут позицию: «мы этого не отдадим, поскольку это наши объекты». Этим районам я бы ответил так: изменения в Бюджетный кодекс, принятые ещё в сентябре текущего года, предусматривают, что с 2021 года почти все средства с районного уровня переходят в громады, и прежде всего налог на доходы физических лиц (НДФЛ). То есть на районном уровне просто не останется ресурса, чтобы содержать медицину, образование, социальные учреждения и т.д. Приведу лишь один пример. Район, который очень боролся за своё существование, в следующем году получит финансирование из собственных источников в размере 126 тысяч гривен. Что можно содержать целый год на эти деньги, не говоря уже о том, откуда брать средства хотя бы на зарплату председателю и аппарату райсовета? Поэтому рекомендую районным советам оценить свои возможности и смириться с тем, что ресурсы на содержание коммунальных объектов перешли в громады», — заявил Вячеслав Негода.
Вместе с тем, как отметил замминистра, некоторые общины не хотят принимать собственность бывших районов, не желая обременять свои бюджеты «лишними» расходами. В. Негода призвал ОТГ прекратить разговоры в духе «не хочу, не могу, не буду». Чиновник Кабмина отметил: если кто-то не хочет выполнять свои полномочия, то он должен сознавать, что тогда придётся отдать часть налогов тому, кто готов это делать.
Тем не менее сам факт подобных консультаций с участием замминистра выглядит, как минимум, нелепо. По той простой причине, что ещё более нелепо выглядят районы, практически лишённые собственных бюджетов. Напомним, что вышеупомянутые изменения в Бюджетный кодекс (№ 907-ІХ) определяют очень ограниченный перечень источников наполнения районной казны: это доходы от управления коммунальной собственностью (арендная плата, налог на прибыль коммунальных предприятий, часть чистой прибыли) и административные сборы. Предполагается также, что райсоветы могут на договорной основе привлекать средства городских и сельских бюджетов для реализации «общих социальных, инфраструктурных, экономических и других проектов».
В то же время районные бюджеты исключаются из системы так называемого горизонтального выравнивания, то есть с 2021 года они не будут получать из госбюджета базовую (реверсную) дотацию и образовательную субвенцию. Таким образом, базовый уровень могут формировать только бюджеты территориальных общин.
Коммунальная собственность: как делить неделимое?
Что означает эта ситуация для новых районов? За комментарием мы обратились к председателю Болградского райсовета Михаилу Садаклиеву, избранному на эту должность 25 ноября т.г. Напомним, что укрупнённый Болградский район включает в себя территории бывших Арцизского, Болградского и Тарутинского районов.
Начиная беседу с Михаилом Михайловичем, автор этих строк поделился впечатлением о том, что место райсоветов в системе местной власти можно определить так: ни туда, ни сюда…
«У меня такое же впечатление, — говорит Михаил Садаклиев. – Районные советы записаны в Конституции Украины, то есть их никто не отменял в административно-территориальном устройстве государства. Состоялись местные выборы, в том числе выборы депутатов новых райсоветов по всей стране. И что же мы видим? Как оказалось, правовая основа существования райсоветов до сих пор чётко не определена – для них только недавно начали «рисовать» какие-то полномочия. Финансовой базы для формирования районных бюджетов тоже почти нет: одним из основных источников доходов райсоветов должны быть коммунальные предприятия. Но что такое коммунальные предприятия? Это школы, больницы, централизованная библиотечная система и другие объекты. Однако сегодня территориальные громады не хотят принимать их в свою собственность. Когда общины подсчитали свои расходы на содержание этого имущества, они поняли, что в местных бюджетах не останется никаких средств на другие нужды. Например, Болградская городская громада вообще «уходит в минус».
Я считаю, что это был большой обман. Громадам обещали широкие полномочия и финансовые ресурсы. А теперь местные советы оказались перед трудным выбором: какую собственность принимать? Например, у нас есть детский лагерь труда и отдыха, есть межшкольный учебный комбинат и другие учреждения районного масштаба. Что с ними делать? Как я уже сказал, громады не хотят их содержать, а райсовет – просто не может, поскольку у него нет на это бюджета. То есть для содержания таких объектов должен быть либо ресурс, либо, в противном случае, их будут закрывать, а персонал – увольнять. К примеру, в райотделе образования есть методкабинет, который проводил методическую работу с учителями всего района. Он остаётся не у дел. Идём дальше. Как быть с центральными районными больницами? Они являются коммунальными предприятиями теперь уже бывших райсоветов и обслуживают всё местное население. То есть каждая ЦРБ – это совместная собственность территориальных громад. Как её делить? Отдать Болградскую ЦРБ городской громаде? А как же остальные общины? Останутся без больницы? Её же не разрежешь ножницами на кусочки.
Вопросы возникают и по сельской медицине. В некоторых громадах не хватает врачей. И когда люди заключили декларации с семейными врачами, то сложилась такая ситуация. Предположим, в селе проживают четыре тысячи человек, а врач – один. Он обслуживает по нормативу 1800 человек, а остальное население «распределяют» между семейными врачами из других сёл либо, как правило, из Болграда. Что делать в этом случае? Допустим, громада состоит из четырёх сёл. Создавать собственный центр первичной медико-санитарной помощи? Но кадров нет, инфраструктуры нет. Могу сообщить, что общины обратились к руководству нового Болградского райсовета с просьбой провести совещание по поводу того, как будут функционировать медицинские учреждения после 1 января 2021 года. Ведь тут возникает ещё одна проблема. Семейную медицину в соответствии с количеством деклараций финансирует Национальная служба здоровья. Опять же, как делить эту систему между громадами? Как я уже говорил, в некоторых населённых пунктах нет врачей, а врачи из Болграда могут просто отказаться обслуживать отдалённые села – у них будет хватать работы в своей общине. И люди могут остаться без медицинской помощи. Вот почему на сегодняшний день руководители громад и медицинских учреждений намерены сохранить систему медицины в том виде, в каком она существует сейчас. Но это пока только намерение. Можно ли его осуществить в нынешних условиях, сказать трудно.
На данный момент перед Болградским райсоветом стоит задача принять всю собственность упразднённых районов – Арцизского и Тарутинского. И мы же становимся ликвидаторами соответствующих райсоветов. До 1 июля 2021 года нам предстоит передать громадам ту собственность, которая находится на их территории и необходима им для исполнения своих полномочий. Но мне пока не вполне понятно, как мы будем это делать. А что если сессия нового Болградского райсовета примет решение не передавать эту собственность громадам? Или передаст только часть объектов? Депутаты могут проголосовать и за такой вариант. Я уже упоминал детский лагерь труда и отдыха. Если раньше он был имуществом всего района, то возникает вопрос: почему теперь его надо отдать только той общине, на территории которой он расположен? Ведь в этом случае ущемляются интересы других громад».
Перефразируя Высоцкого: «район большой, ему – бедней»
Ещё более серьёзный вопрос – районный бюджет. Ему, как уже было сказано выше, оставили лишь минимальные налоги. Как это понимать? По словам М. Садаклиева, если государство тем самым начало процесс уничтожения райсоветов, то об этом надо было открыто заявить. Если же райсоветы остаются в системе власти, то их надо обеспечить полномочиями и ресурсами. На самом же деле – ни того, ни другого…
«Я надеюсь, что в ближайшее время всё же появится какая-то определённость, тем более что законодательная база местного самоуправления ещё до конца не сформирована, — продолжает глава Болградского районного совета. – Нам, райсоветам, должны быть предоставлены чётко прописанные полномочия. Скажем, право быть управляющим органом для больниц второго уровня, решать вопросы ремонта дорог и т.д. Как известно, дороги у нас имеют разный статус, и тут также возникают вопросы в связи с децентрализацией. Кто будет ремонтировать и обслуживать областные и районные дороги? Они проходят по территории многих громад. И что, каждая община будет отвечать лишь за свой отрезок дороги? Это нелепо. А вот ещё пример. «Вдруг» все вспомнили о том, что в рамках укрупнённого Болградского района нет даже автобусного сообщения между нынешним райцентром и бывшими райцентрами – Арцизом и Тарутино. Кто будет этим заниматься? Отдельные громады? Конечно, нет. По логике, подобные вопросы должны быть в компетенции райсовета. Но и это пока остаётся непонятным. Неопределённость – самая большая проблема…
Довольно «размыто» выглядит и роль новых райгосадминистраций, которые будут создаваться на базе укрупнённых районов. Если говорить коротко, то они призваны контролировать законность решений органов местного самоуправления. Но я, уже действующий председатель райсовета, до сих пор не знаю, какими конкретными полномочиями будут обладать госадминистрации: законодательная база принимается и меняется буквально на ходу. В нашем государстве всё делается через… ну, вы понимаете. По идее, сначала надо было разработать методику, потом принять законы и подзаконные акты, затем провести местные выборы и лишь тогда окончательно сформировать всю структуру местной власти по принципу «громада – район – область – центр». А что на практике? Вы сами знаете. Выборы давно прошли, а вопросов больше, чем ответов. Я уже молчу по поводу соответствующих изменений в Конституцию, хотя они в первую очередь должны отражать новое административно-территориальное устройство и систему органов власти. Смотрите, что получилось с госадминистрациями. Мы хорошо помним, что вместо них планировали создать префектуры. Не создали. А почему? Потому что в Конституции нет такого понятия. Однако изменить Конституцию Верховная Рада не может – для этого не наберётся 300 голосов. И тогда авторы реформы децентрализации решили оставить госадминистрации, но наделить их функциями префектур. То есть получается, что реформа состоялась, система органов власти на местах изменилась, однако эти изменения фактически не соответствуют Конституции! В прессе уже поднимался вопрос, что даже после создания ОТГ в стране формально остались городские и сельские советы. Просто потому, что в Основном Законе нет такого термина, как ОТГ. Таким образом, они изначально формировались незаконно, вопреки Конституции. Вот так. Какое государство – такие и реформы. Когда власть принадлежит непрофессионалам, то по-другому и быть не может».
…И получим укрепление местных «феодалов»?
Примечательно, что главные тезисы комментария М. Садаклиева в значительной степени совпадают с выводами ведущих украинских политических экспертов. В качестве примера таких совпадений можно привести опубликованный в сентябре 2020 года доклад «Реформа самоуправления: хронология и новые вызовы». Этот аналитический документ подготовил кандидат экономических наук Вадим Емец под эгидой проекта Strategic Group Sofia (руководитель – Андрей Ермолаев).
Процитируем лишь несколько фрагментов доклада. «В новой структуре основная административная роль отводится объединённым территориальным громадам, которые могут не только объединять усилия для совместного решения общих проблем, но и оставлять у себя 60% собранного налога на доходы физических лиц, 100% налога на недвижимость и земельного налога, получать напрямую образовательную субвенцию. С другой стороны, после изменения районирования возникает вопрос относительно перспектив содержания ряда объектов, которые могут дублироваться как в рамках ОТГ, так и новых районов, а также объектов, которые находились на содержании ликвидируемых районных администраций (например, районные больницы). Таким образом, ОТГ получают больше доходов, но и больше обязательств, что предполагает дальнейшее нарастание диспропорций регионального развития. Это, в свою очередь, повлечёт увеличение зависимости между экономическим развитием территорий и состоятельностью громады. За районом, по новой логике, сохраняется, скорее, представительская функция на местах.
Ещё один аспект реформы, вызывающий особую критику, связан с рисками ухудшения доступа населения к административным и социальным услугам… Маловероятно, что каждая ОТГ сможет себе позволить содержание центра административных услуг. С другой стороны, новые районы… в условиях уменьшения своей роли вряд ли будут заниматься вопросами поддержания административных центров в уже ликвидированных администрациях. Похожая ситуация и с больницами, сокращение которых предполагалось медицинской реформой: с проведением административной реформы эта задача только облегчается…
Для страны такая реформа означает фактическое укрепление местных «феодалов», успешно прошедших «внутривидовую» борьбу в рамках своих районов, а также дальнейшее ослабление центральной власти и самоустранение государства от важнейших функций, связанных с консолидацией и развитием территорий.
Существенной составляющей реформы децентрализации должно стать изменение модели разделения полномочий между органами местного самоуправления и органами исполнительной власти на местах. Международные и отечественные эксперты продолжают настаивать, что ключевым вызовом институциональной конфигурации органов власти на местах остаются широкие возможности для «дублирования» функций органов местного самоуправления и местных администраций, в том числе по определению программ социально-экономического развития, по одобрению местных бюджетов и т.п…
Ожидается, что именно формирование исполнительной власти органами местного самоуправления, а не назначение её из центра, даст возможность населению влиять на местную власть. Предполагается, что реформа местного самоуправления повысит ответственность и эффективность власти на местах.
Бюджетная децентрализация, кроме определённых положительных результатов, формирует и неоднозначности. В частности, увеличение поступлений в местные бюджеты – крайне неравномерное… Таким образом, бюджетная децентрализация в ряде случаев не только не способствует выравниванию уровня экономического развития территорий, а, наоборот, может способствовать обострению такой неравномерности».
Андрей ПОТЫЛИКО